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Una politeia per un’Europa diversa, più forte e più equa di Paolo Savona, Ministro Affari Europei

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fonte: Scenari Economici

 

Il Ministro degli Affari Europei comunica d’aver inoltrato a Bruxelles un documento intitolato

Una politeia per un’Europa diversa, più forte e più equa

Il riferimento a una politeia invece della consueta governance è dovuta al fatto che la prima esprime una politica per il raggiungimento del bene comune, mentre la seconda, mutuata dalle discipline di management, indica le regole di gestione delle risorse.

Politeia è quindi qualcosa di più di governance.

Il documento analizza tre argomenti:

1. L’architettura istituzionale della politica monetaria;
2. L’architettura istituzionale della politica fiscale la conformazione da questa assunta;
3. Le regole della competizione anche in realzione agli aiuti di Stato.

La conclusione è che:

l Governo italiano assumerà tutte le iniziative utili per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello, composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento e della Commissione, che esamini la rispondenza dell’architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati. Il Gruppo di lavoro ha lo scopo di sottoporre al Consiglio europeo, prima delle prossime elezioni, suggerimenti utili a perseguire il bene comune, la politeia che manca al futuro dell’Unione e alla coesione tra gli Stati membri.

 

 

 

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE COMUNITARIE

IL MINISTRO PER GLI AFFARI EUROPEI

Una politeia per un’Europa diversa, più forte e più equa

With a courtesy translation in English

Roma, 7 settembre 2018

Non esiste cosa più difficile a trattare,

né più dubbia a riuscire,

né più pericolosa a maneggiare,

che farsi capo e introdurre nuovi ordini,

perché lo introduttore ha per nimici

tutti quelli che degli ordini vecchi fanno bene,

e ha tepidi defensori

tutti quelli che degli ordini nuovi farebbono bene.

(Niccolò MachiavelliIl Principe, 1513)

1. Diagnosi e possibili soluzioni

L’Europa unita trova il suo fondamento nel principio affermatosi nella convivenza civile tra i popoli che se si muovono le merci non si muovono le armi. L’esperienza dell’abbattimento delle barriere doganalivissuta dal Trattato di Roma in poi è stata altamente positiva per la pace e il benessere delle popolazioni europee.

Il Governo italiano riconosce che il mercato comune, di cui l’euro è parte indispensabile, è componente essenziale del suo modello di sviluppo, ma ritiene che l’assetto istituzionale dell’Unione Europea e le politiche seguite non corrispondano pienamente agli scopi concordati nei Trattati. La crisi finanziaria globale esplosa nel 2008 ha mostrato i limiti delle istituzioni create soprattutto dal 1992 in poi e le conseguenze insoddisfacenti delle politiche seguite. Anche l’accelerazione dei flussi immigratori illeciti ha mostrato analoghi limiti istituzionali nelle scelte ha creato uno stato di tensione intraeuropeo pericoloso per il futuro dell’Unione.

Il Governo italiano intende trovare una forma di collaborazione con i 27 Stati membri per studiare e risolvere le debolezze istituzionali e politiche che si riflettono in un saggio di crescita reale permanentemente inferiore al resto del mondo sviluppato, con sacche territoriali elevate di disoccupazione.

Nell’ultimo biennio si è registrata una modesta ripresa produttiva, con l’inflazione sempre sotto controllo, ma la crescita reale dell’Unione continua ad essere più bassadel resto del mondoEssa è il risultato soprattutto dell’iniziativa privata sostenuta da una politica monetaria generosa nelle quantità e nei tassi e dell’attuazione di riforme che hanno migliorato l’efficienza generale dei sistemi economici nazionalima non ha inciso in modo significativo sulla disoccupazione, soprattutto nelle aree geografiche in difficoltà, creando malessere sociale e incidendo sugli equilibri politicinazionali. Una diffusa valutazione è che nell’UE vi sia stata e tuttora vi sia una carenza di politica della domanda aggregata, legata alla decisione presa a Maastricht di lasciare la politica fiscale nella piena responsabilità degli Stati membri, sottoponendola però vincoli parametrici (sul deficit di bilancio e sul rapporto debito pubblico/PIL).

A seguito di modifiche nelle politiche commerciali che hanno preso avvio negli Stati Uniti, la ripresa è già in via di attenuazionedenotando l’assenza di scelte dell’Unione che contrastino questa tendenza agendo sulla domanda aggregata europea, anche per evitare il ricorso a ritorsioni.

L’architettura economica dell’Unione è fondata sulla libera competizione di mercato, nel cui ambitoagisce un gruppo di 19 paesi che accettano la moneta comune. Tutti però sono tenuti al rispetto dei due parametri fiscali. Per agevolare l’adesione di paesi, come l’Italia, desiderosi di entrare nell’euro fin dall’inizio, fu introdotta la “clausola della convergenzaI paesi che all’epoca della decisione già superavano il 60% nel rapporto debito pubblico/PIL avrebbero dovuto crescere a saggi più elevati degli altri per validare la solvibilità del loro debito sovrano. Ciò sarebbe potuto accadere se paesi eccedentari avessero espanso la domanda aggregata – una necessità che la basa crescita media sperimentata negli anni 1990 ha reso più pressante – ma il rispetto dei due parametri fiscali restrittivi ha imposto politiche deflattive, peggiorando la sostenibilità del loro debito. La risposta dell’UE fu che occorresse affrontare il problema con le “riforme”, ossia si procedesse con politiche dell’offerta per modificare i coefficienti delle funzioni di comportamento degli operatori privati (lavoro e capitale) e pubblici (amministrazione stataleper rendere meno pesante l’onere sul bilancio pubblico della rete di welfare, in contrasto con gli obiettivi dei TrattatiLa risposta più ovvia sarebbe stata l’attuazione di investimenti ma, al di fuori di alcuni interventi settoriali di un certo rilievo, è mancata un’incisiva politica della domanda aggregata europea.

L’Italia accettò questa politica deflattivama chiese e usufruì di “flessibilità” nell’applicazione dei vincoli fiscali parametrici, incontrando in alcuni settori una forte resistenza nell’attuazione delle riforme volte a modernizzare il sistema economico e quello amministrativo. Di seguito recepì anche la direttiva di fiscal compactsecondo cui occorresse puntare all’azzeramento del disavanzo di bilancio pubblico. Si è così reso più stringente il circolo vizioso tra i bisogni di una maggiore crescita e il rispetto degli accordi sui vincoli fiscali. L’effetto è stato un minore saggio reale di sviluppo e di inflazione e una maggiore disoccupazionealla cui origine vi è un problema irrisolto di coordinamento tra politica monetaria e politica fiscale la cui soluzione tentata è stata quella di porre vincoli alla seconda, subordinandola alla prima, invece di usarla per perseguire schemi di crescita capaci di cambiare la prospettiva dell’Unione Europea. Questa situazione ha il suo epicentro nella paralisi fiscale dei paesi con eccesso di debito pubblico e nel mancato riciclo sulla domanda dei rilevanti avanzi di bilancia corrente estera da parte di paesi, come l’Olanda e la Germania.

Fin dall’avvio dell’UE venne riconosciuto e di seguito ribadito che una politica comune degli investimenti di interesse generale degli Stati membri fosse auspicabileperché aveva contemporaneamente effetti sull’efficienza del mercato (l’offerta) e sulla domanda aggregata. Fu deciso di stanziare a questo fine parte dell’esiguo bilancio dell’Unione Europea e di indicare la Banca Europea degli Investimenti (BEI) come principale strumento di finanziamento fuori bilancioma sono state sistematicamente rifiutate altre forme più funzionali come gli eurobond.

La BEI ha svolto un ottimo lavoro, pur con i vincoli posti alla sua leva finanziaria e alla dotazione di capitale proprio. La definizione di un piano europeo per lo sviluppo in comune di infrastrutture strategiche (TEN-T), originariamente ispirato dal Commissario Karel Van Miert, e più recentemente sostanziatosi in un quadro più ampio nel Piano Juncker, ha prodotto effetti limitati dal punto di vista degli impulsi esogeni di cui la domanda aggregata europea ha bisogno per uscire dallo stato permanente di sotto occupazione interna e di minore crescita reale rispetto al resto del mondo industrializzato.

L’accordo di Lisbona del 2000, volto a creare una knowledge based economy, un’economia basata sulla conoscenza, fu un’altra importante apertura verso una politica selettiva della domanda con implicazioni coerenti sulle condizioni dell’offertai cui effetti furono neutralizzatda un coordinamento troppo debole con le richieste di riforme slegate dalle politiche fiscali nazionali; il risultato fu una prevalenza delle seconde sulle primeuna condizione ancora presente nell’attuale governancedell’Unione.

Il processo di de-globalizzazione in atto irrompe in questa situazione già insoddisfacente, toccando una delle forze trainanti della crescita europea, la manifattura (l’altra sono le costruzioni) e, in particolare, quella orientata verso le esportazioni di prodotti sensibili al prezzo, sulle quali l’aumento delle tariffe doganali e le barriere non tariffariincidono pesantemente. Gli enti pubblici e privati di ricerca avanzano previsioni di una caduta generalizzata del saggio di crescita reale, per ora stimata in lieve misura, in una situazione in cui l’inflazione, avendo raggiunto il tetto del 2% programmato, induce la politica monetaria ad avviare un’azione di rientro nella normalità che coinvolge i tassi dell’interesse e le quantità di base monetaria.

L’istanza di delineare una politica della domanda riprende perciò un vigore che l’attuale interpretazione politica delle possibilità di azione dell’architettura istituzionale europea non consente di definire nei modi e nei tempi necessari. La discussione e definizione di una rinnovata chiave interpretativa dei Trattati consentirebbe di mettere all’ordine del giorno la soluzione di questo problema prima delle elezioni europee della primavera 2019incidendo inizialmente sulle aspettativein un momento delicato per la coesione europea.

La posizione dell’Italia è che la politica economica debba essere orientata alla crescita, concentrando le iniziative dove necessario secondo un approccio comune, anche apportando correzioni all’architettura istituzionale europea. In breve, non limitarsi alla fissazione di regole di governanceossia a un tipico approccio tecnico al problemama orientarsi verso un approccio politicoossia una politeia, una visione concordata per il perseguimento del bene comune europeo.

Per una nuova politica economica basta rendere espliciti gli strumenti da attivare per raggiungere gli obiettivi indicati nei Trattati esistenti, mentre per le modifiche di architettura istituzionale occorrono nuovi accordianche se più difficili da attuare. Si inizi quindi dalle prime e le seconde verranno di conseguenza.

2. L’architettura istituzionale europea: obiettivi e strumenti  

Dopo aver indicato nell’art. i valori su cui si fonda l’Unione, iTrattato sull’Unione Europea elenca nell’art. 3 gli obiettivi perseguiti con l’accordo:

➢ promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli senza frontiere interne;
➢ offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
➢ adoperarsi per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi,
➢ su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale,
➢ e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente;
➢ promuovere il progresso scientifico ed economico;
➢ combattere l’esclusione sociale e le discriminazioni;
➢ promuovere la giustizia e la protezione sociale,
➢ la parità tra donne e uomini,
➢ la solidarietà tra le generazioni
➢ la tutela dei diritti del minore,
➢ la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri;
➢ rispettare la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica;
➢ vigilare sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale.

Esiste un forte contrasto tra la giusta ambizione degli obiettivi espressi nel Trattato e gli strumenti messi a disposizione per realizzarli. Un’elementare principio di logica matematica indica che per il raggiungimento di ciascun obiettivo è necessario indicare uno strumento, meglio anche più d’uno per garantire il successo.

Il Trattato avverte questa lacuna e indica i modi in cui queste scelte vanno fatte; l’art. 3ter prevede le seguenti caratteristiche:

i. La delimitazione delle competenze si fonda sul principio di attribuzione. L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.
ii. In virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuiti dagli Stati membri (omissis).
iii. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri (omissis).
iiii. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati.

La peculiarità dell’architettura istituzionale europea è non essere retta da uno Statoche poco si raccorda con il riferimento frequente alle idee federaliste del Gruppo di intellettuali che ha dato vita al Manifesto di VentoteneSi è reso interprete di questa situazione uno dei più attivi protagonisti della moneta unica, il Presidente della Repubblica italiana Carlo Azeglio Ciampi, che ha ripetutamente detto che l’architettura europea era affetta da “zoppia”, mancava di unione politica, della messa in comune delle sorti dei cittadini dell’Unione. Un principio elementare per la sopravvivenza legale, non solo economica, di una moneta comune.

Il Parlamento è privo di iniziativa legislativa e opera da co-legislatore del Consiglio dei Capi di Stato e di Governo per le proposte avanzate dalla Commissione. Perciò la definizione dei modi/strumenti non tiene sempre conto dei problemi e delle urgenze nascenti dalle vicende interne ed esterne vissute dall’Unione, ma dagli equilibri politici vigenti nel momento in cui essi vengono decisi. Questo dà luogo a incertezze nell’efficacia della mediazione svolta dal Parlamento e dal Consiglio e, talvolta, all’insorgere di necessità che richiedono successive, ulteriori, mediazioni politiche, causando tempi decisionali non coincidenti con la moderna dinamica degli eventi.

Queste peculiarità hanno indotto e inducono a togliere discrezionalità alle scelte, tipiche della politica, stabilendo indicatori matematico-statistici. I casi tipici sono i parametri fissati nell’Addendum al Trattato di Maastricht per entrare nell’Eurosistemae i complessi calcoli che li accompagnano dopo l’introduzione dell’accordo di fiscal compact.  

Gli ideatori dell’accordo di Maastricht sostennero che l’architettura decisa fosse il “campo di gioco” (playing fieldper realizzare gli obiettivi di crescita reale e benessere socialecome testimonia la popolarità iniziale dell’idea di un’Europa patria comune”, dove l’euro aveva lo specifico compito di propiziarne l’avvento (la money first di Jenkins e Delors), in linea con le idee iniziali di progressiva integrazione di Monnet e Schuman. Vi era coscienza delle profonde diversità allora esistenti tra i paesi firmatari, che si sono accresciute con l’ingresso dei paesi liberatisi dal vincolo sovietico, ma si riteneva che criteri così rigidi avrebbero costretto le economie dei paesi membri a convergere. Queste aspettative non si sono realizzate per alcuni paesi membri, nonostante la flessibilità nell’applicazione;la qualità e rigidità delle regole ha finito per minare gli obiettivi finali della convergenza economica complessiva, ostacolando l’unificazione politica.

Affinché questa unione si possa realizzare in futuro, è necessario educare i giovani, oltre che istruirli, dando vita a una scuola europea di ogni ordine e grado nella quale trovi spazio una comune cultura, mantenendo viva la coscienza dell’immenso patrimonio culturale di cui dispongono tutti i paesi membri, come stabilisce il Trattato.

Fatta l’Europa si devono fare gli europei.

Il perno essenziale è lscuola, come testimonia il successo presso i giovani, gli abitanti dell’Europa futura, del progetto Erasmus.

Poiché questa strada richiede tempo per raggiungere l’obiettivo dell’unificazione politica, per far funzionare l’accordo, in particolare rendere irreversibile l’euro, è necessaria una strategia alternativa (di second bestcherinviando i pur necessari problemi riguardanti l’integrazione dell’architettura istituzionale dell’Unionesi deve concentrare nell’interpretazione degli accordi per attuare una politica monetaria e fiscale che consenta la convergenza delle condizioni di vita dei cittadini europei per rivitalizzare il consenso necessario per l’Unione Europea e l’euro.

Va riconosciuto che un qualche progresso nella dimensione strumentale dell’azione economica europea è stato registrato negli ultimi tempi, in particolare nell’azione della BCE e negli interventi di contrasto degli effetti delle crisi finanziariema lattivazione di nuovi strumenti è avvenuta con tempi inadeguati alle urgenze da fronteggiare ed è stata sottoposta ai vincoli tipici dell’azione comunitaria (le condizionalità) piuttosto che al raggiungimento degli obiettivi statuiti dagli accordi raggiunti a Maastricht nel 1992 e ribaditi nel 2007 nell’accordo di Lisbona.

Occorre soprattutto affrontare l’inversione della funzione di comportamento tipica della politica fiscalequella di essere al servizio della crescita del reddito e dell’occupazione, mentre ha finito con l’essere subordinata all’istanza della stabilità monetaria; sono ancora pressanti le richieste affinché si approfondisca questo orientamento, come testimonia la richiesta di dare vita a un Ministro europeo per il coordinamento delle politiche fiscali nazionali in funzione del buon funzionamento dell’euro come garanzia dell’attuazione delle riforme richieste.

Il dibattito sul tipo di politica che dovesse essere condotta nell’Unione si sviluppò fin dalla prima fase dell’avvio della moneta comune e prevalse la decisione che sarebbe dovuta essere orientata al governo dell’offerta. La gran parte degli economisti chieseche venisse integrata con interventi sulla domanda aggregata, ponendo una specifica attenzione per le aree arretrate, come richiedeva la natura di area monetaria non ottimale dell’eurozona, ossia di un’area caratterizzata da profonde diversità strutturali nella crescita della produttività. L’unica concessione a questa istanza fu il rilevante intervento a favore degli investimenti agricoli, che ha dato buoni frutti, e la politica di coesione, la cui attuazione tuttavia è sottoposta a vincoli burocratici che ne ostacolano l’efficacia; il suo peso è cresciuto sul bilancio europeo, anche se le risorse restano inadeguate agli obiettivi perseguiti e sarebbero necessarie ulteriori riforme operative. Ad esempio, occorrerebbe valutare la compatibili degli interventi che conducono le imprese a delocalizzare; l’aiuto dovrebbe essere autorizzato solo se ha un effetto incentivante rispetto all’intera economia dell’UE, ossia se conduce a nuovi e diversi investimenti aggiuntivi rispetto a quelli spontanei del mercato.  

Trascorso un quarto di secolo dall’avvio del mercato unico e quasi un quinto dall’introduzione dell’euro si può affermare che l’obiettivo della stabilità monetaria è stato approssimato, anche se in certi momenti con grande fatica; ma è altrettanto chiaro che la stabilità finanziaria è lungi dall’essere approssimata e sono stati sacrificati gli obiettivi di crescita reale, occupazione e benessere materiale e socialeSebbene le politiche a sostegno dell’euro abbiano avuto successo, ciò è avvenuto ascapito di una elevata percentuale di cittadini europei che mostrano d’aver perso fiducia nel futuro dell’alleanzaeuropea.

I motivi del mancato raggiungimento di un saggio di crescita reale comparabile con quello del resto del mondo sono statoggetto di continue dispute teoriche e pratiche che si collocano ai due estremi: quello dell’insufficiente applicazione della politica delle riforme (o dell’offerta) e quello dell’assenza di una politica della domandaLa prima interpretazione riceve più consensi da parte dei gruppi dirigenti.

La teoria economica e l’evidenza empirica non sono in condizione di dirimere la vertenza. Procedendo in direzione della prevalenza della politica dell’offerta l’UE non sarebbe in condizione di invertire la tendenza alla perdita di consenso presso gli elettori, rischiando di arrivare alle elezioni europee del 2019 nella situazione in cui si è trovata l’Italia con le elezioni del 4 marzo, inducendo i votanti a negare l’utilità di procedere verso l’unione politica.

Il Governo italiano chiede la costituzione di un Gruppo di alto livello che coinvolga gli Stati membri e la Commissione europea ponendosi una scadenza precisa per discutere tali questioni e pervenire alla definizione di un documento da presentare al prossimo Consiglio in merito ai passi da compiere per migliorare il benessere di tutti i cittadini europei. Non sarà certo la soluzione di tutti i problemi irrisoltituttavia aiuterà a persuadere l’opinione pubblica che le promesse di crescita formulate nel Rapporto Delors-Cecchini del 1988 saranno mantenute, in maniera simile alle prime conquiste dell’unificazione europea (CEE e CE).

In particolare, il Governo italiano richiede uno specifico impegno sugli investimenticapaci di creare economie esterne alle imprese e benessere socialecome strumento indispensabile per una maggiore crescita del reddito e dell’occupazione.

3. Una più efficace politica monetaria

Una moneta unica è indispensabile per il buon funzionamento di un mercato unico. Essa svolge un ruolo determinate nello sviluppo delle economie export-led, trainate dalle esportazioni, come la gran parte di quelle europee.

L’euro è diventato la seconda moneta negli scambi mondiali reali e finanziari.

La BCE dispone degli strumenti necessari per agire come le principali banche centrali del mondo, ma non nelle forme adeguate. I suoi poteri non sono integrati, come altrove, da quelli di altre istituzioni dello Stato, una condizione di cui l’UE non può disporre. I poteri di intervento sul cambio estero dell’euro quelli di svolgere funzioni da prestatore di ultima istanza (lender of last resortsono stati attivati da pressioni derivanti da eventi straordinari e dall’abilità del Presidente, ma non sono espressamente previsti nel suo Statuto. La BCE ritiene d’aver operato sul cambio estero e di aver agito contro la speculazione nella misura necessaria sulla base di regole di comportamento che essa stessa si è data o sono state concordate nei consessi internazionali ai quali partecipa.

In materia di cambi, i poteri di usare il canale estero sono stati delegati alla BCE dal Consiglio europeo, che ha potere di revocarli, possibilità di cui si deve tenere conto per una politica monetaria capace di affrontare ogni contingenza economica e politicaL’azione della BCE patisce delle restrizioni poste all’esercizio della sovranità fiscale nazionale a causa dell’approccio in materia seguito dalla politica economica dell’Unione Europea. Ciò implica la duplice conseguenza di negare l’importanza di un’azione sulla domanda aggregata nel raggiungimento di una stabilità monetaria e finanziaria e di sottovalutare l’impatto in termini di deflazione reale di stabilità delle banche.

Per quanto concerne l’esercizio della funzione di lender of last resortla BCE è vincolata dalla proibizione di creare base monetaria attraverso il canale Tesoro e da altri condizionamenti, ai quali essa aggiunge quello di sottoporre i suoi interventi a vincoli sull’esercizio della sovranità fiscale nazionale in linea con l’impostazione della politica economica dell’Unione Se i poteri di intervento contro la speculazione fossero veramente pieni, gli spread tra rendimenti dei titoli sovrani si dovrebbero azzerare.

La BCE opera peraltro in un contesto di regole carenti in materia di commercio internazionale. Quando nel 1971 è crollato il regime di Bretton Woods, non si è provveduto a integrare lo Statuto del WTO con la regola che, per partecipare agli scambi mondiali, ogni paese avrebbe dovuto praticare il medesimo regime di cambio. Perciò gli interventi in materia da parte della BCE devono anche perseguire uno scopo compensativo degli effetti che derivano dalla lacuna di questa regolche consente ai paesi aderenti di praticare il regime di cambio desiderato, dando vita a mutevolezze del quadro valutario internazionale. Se la BCE non tiene debito conto di questa situazioneincombe sulla politica fiscale degli Stati membri il bisogno di controbilanciare gli effetti negativi derivanti dagli andamenti della competitività internazionale alterati dai movimenti dei cambi. In materia manca un’approfondita riflessione.

Molto più delicato da trattare sul piano della politica monetaria è lo svolgimento degli interventi da lender of last resort se si vuole che lo strumento risponda veramente all’istanza di essere non solo whatever it takesma anche operi in time, ossia nella dimensione e nei tempi necessari per fronteggiare la speculazione. A seguito della crisi finanziaria mondiale del 2008, la BCE si trovò impreparata a fronteggiare la situazione e la speculazione conseguente, in quanto si riteneva che essa non disponesse dei poteri necessari. I fatti confermarono il contrario. Occorsero però anni prima di trovare un modo per tamponare la crisi, anche se non per risolverlaI vincoli di quantità, di proporzionalità tra paesi membri (la capital key che immette base monetaria anche dove non è necessario, come acquistando titoli di Stato olandesi e tedeschi) e di qualità delle attività finanziarie oggetto di intervento sono il risultato dello Statuto posto a base della sua azione. Sarebbe pertanto necessaria una razionalizzazione dei poteri sul piano istituzionale per fronteggiare i futuri attacchi speculativi in maniera più tempestiva ed efficiente.

Se lo squilibrio che la BCE deve affrontare è di liquidità, nascente da attacchi speculativi o problemi di breve periodo di alcuni debiti sovrani, il potere di intervento illimitato e non vincolato nell’esercizio della funzione di lender of last resort non solo non richiederebbe una creazione aggiuntiva di base monetaria, ma ridurrebbe anche gli spread, perché la speculazione non avrebbe spazi di guadagno. Non vi sarà mai competizione corretta (fair competitionnell’eurozona finché le imprese di un paese avranno un costo del danaro permanentemente più elevato rispetto a quelle di un altro paese per motivi diversi dalle loro specifiche inefficienze, ma derivanti semplicemente dall’essere uno Stato membro la cui denominazione del debito sovrano non è nella moneta che esso crea ed è quindi esposta al rischio sovrano.

Se, invece, lo squilibrio è strutturale, occorrono strumenti diversi dal semplice esercizio delle funzioni anti speculative perché questi sarebbero inefficaci e servirebbero solo per guadagnare tempo al fine di attivare strumenti che l’esperienza pluridecennale del Fondo Monetario Internazionale ha usato con effetti positivi in alcuni casi, ma deflazionistici in altri. L’UE già si avvale di questi strumenti, come fatto nella sistemazione della crisi greca. Anche in questo caso, tuttavia, i piani di rientro non devono passare dalla deflazione, con gravi effetti interni ai paesi interessati eeffetti esterni che sfociano in una situazione in cui si poggia il peso dell’aggiustamento degli squilibri sul vicino (beggarthyneighbor).

La proposta in discussione di creare un fondo europeo per gli interventi, comunque lo si chiami, non risponde a siffatta esigenza perché, oltre a disporre di risorse insufficienti, ha il duplice difetto di riproporre la parametrizzazione degli interventi, invece di valutare caso per caso secondo una visione politica comune. Essa inoltre ripropone i difetti della condizionalità restrittiva per la politica fiscale dei paesi che a esso ricorreranno, rendendo il meccanismo rigido nell’applicazione e con effetti deflazionistici. Se l’operatività di questo nuovo Fondo rinuncia alla mediazione politica istituzionale attualmente esercitata dalla BCE e dalla Commissione europea si avrebbe un peggioramento delle condizioni esistenti, già insoddisfacenti.

Poiché si è giustamente valutato che non è possibile l’insolvenza (defaultdi un debito sovrano di un paese membro dell’eurosistemaper non correre rischi di una sua dissoluzione, occorre creare un meccanismo che non abbia implicazioni deflazionistiche, muovendo secondo le linee decise per la soluzione data alle crisi bancarie. Non si vede ragione perché i depositi bancari siano tutelati e i titoli sovrani non lo siano.

Per la stessa ragione, se all’interno dell’eurozona si consente di mantenere elevati saldi attivi di parte corrente di alcune bilance estere, come presentano da tempo quelle dell’Olanda e della Germania, e ora anche dell’Italia, la rinuncia a potenziare per questa via la domanda intraeuropea, privando i paesi in difficoltà di beneficiare di una spinta esogena alla loro domanda aggregata e accrescendo il costo degli aggiustamenti fiscali necessari per ottenere assistenza. Non imporre l’espansione della domanda interna dei paesi in avanzo di bilancia corrente esterain deroga ove necessario ai vincoli fiscali, incrina anche per questa via la stabilità dell’euro.

Come pure, se la BCE interviene su basdi proporzionalità delle quote di partecipazione all’eurosistema (la capital key già ricordata) per evitare sospetti di parzialità, invece di interventi mirati arafforzare i punti deboli del mercato e contrastare la speculazione dove essa si presenta, si sposta il peso degli interventi sulla politica fiscale locale, che resta ancor più vincolante nel caso di squilibri nei bilanci statali e nel debito pubblico oggetto degli attacchi speculativi. La politica fiscale degli Stati membri non può essere posta al servizio della stabilità dell’euro, sottraendole la funzione indispensabile di mantenere l’economia dell’intera eurozona sulla strada della crescita invece di indurre una biforcazione dell’itinerario tra chi rientra nei due parametri fiscali e chi non riesce a farlo. Il sistema rischia per questo di spaccarsi, come voci autorevoli hanno suggerito di fare per scelta governata e non per incidente di percorso.

La ragione principale di questa conseguenza è un vizio di origine nella costruzione dell’eurosistemaquello di non aver sistemato prima gli eccessi di debito pubblico rispetto al PIL, invece di introdurre il criterio di convergenza verso il parametro del 60%. Si è così creata una situazione in cui, chi è in eccesso rispetto al limite, deve ricorrere a politiche restrittive, pena l’esposizione alla speculazione e l’emergere degli spread tra i propri titoli sovrani e quelli di riferimento (benchmark). Di conseguenzail costo del danaro si differenzia tra paesi membri anche in misura rilevante, divaricando ulteriormente le performance economiche e sociali dell’eurozona e alterando le condizioni di competizione corretta tra imprese. Non si vede ragione per non porre oggi rimedio all’omissione di allora.

4. Una più incisiva politica fiscale

La politica dell’offerta o delle riforme punta a un miglioramento dei parametri delle funzioni di comportamento degli operatori pubblici e privati europei, da cui dovrebbe scaturire maggiore produttività e nuovo sviluppoVi è un’ampia letteratura e una vasta esperienza pratica, che il caso europeo assevera, che questa politica sia necessaria ma non sufficiente a riportare l’economia europea ai livelli di crescita degli altri paesi industrializzati. Occorre integrarla con un governo della domanda aggregata per compensare i difetti del mercato – quali la competizione imperfetta, vincoli alla circolazione delle persone e delle cose, le profonde differenze tributarie tra paesi membri ecc.. – che non si riesce per qualche motivo a correggere e che impediscono a esso di perseguire la piena occupazione e il benessere socialeLa politica fiscale è parimenti indispensabile come la politica monetaria e quella delle riforme, e si deve sviluppare con queste in modo complementare.

In linea di principio l’offerta non crea la propria domanda, la quale, per evitare il ristagno, deve essere sottoposta a impulsi esogeni finalizzati allo scopo da parte delle autorità di politica economica.  Una creazione monetaria a basso costo può incidere positivamente se l’elasticità ai tassi dell’interesse degli investimenti e, in certa misura, dei consumi presenta valori soddisfacenti; l’effetto sulla crescita reale di questa elasticità è stato sempre modesto se non accompagnato da una maggiore domanda.

La politica monetaria espansiva consente di spingere i consumi a credito; poiché la concessione è condizionata (o dovrebbe) al merito di creditoossia alla capacità di rimborso del debitore per non determinare crisi bancarie, il sistema opera in direzione pro-ciclica, rendendo ancor più necessaria la politica fiscale.

Gli impulsi esogeni alla domanda aggregata, oltre a non essere politicamente graditi da alcuni paesi membrinon possono essere attivati a causa dell’esiguità del bilancio europeo; esso, infatti, crea un circuito endogeno: tanto si dà, tanto si prende, solo con piccole differenze tra paesi contribuenti o percipienti netti, con effetti significativi a livello settoriale, come ad esempio la politica in atto nel settore agropastorale e della pesca.

Lo strumento principale di una politica della domanda coerente con quella dell’offerta a livello UE è quella degli investimenti infrastrutturali di interesse comune. Lo stesso vale per gli investimenti di interesse nazionale.

Se l’UE non intende, né può decidere a causa di vincoli politici, una guida fattiva di questi investimentidebbono farlo tempestivamente i paesi membrinella speranza che lo facciano tenendo conto dei bisogni comuni. In taluni casi, anche per gli investimenti si impone l’applicazione del principio di sussidiarietà previsto dal Trattato. L’attuazione a livello nazionale di una politica fiscale centrata sugli investimenti richiede tre condizioni:

1. un’esatta conoscenza dei moltiplicatori della spesa di questo tipo, 2. una diversa considerazione temporale dei due parametri fiscali e 3. una diversa registrazione contabile rispetto a quella vigente.Nessun esercizio è stato fatto per evidenziare la portata della prima condizione per la domiciliazione corretta degli investimenti; poco è stato fatto per passare da una concezione statica a una dinamica dei parametri fiscali; e le spese relative vengono incluse nel disavanzo di bilancio complessivomentre sono pertinenti a un’altra più appropriata contabilità, quella patrimoniale. Solo una quota parte di questa spesa, pari all’ammortamento del bene investito, dovrebbe confluire nel conto entrate e spese dello Statocome parte rilevante del disavanzo corrente di bilancio.

Anche gli investimenti previsti dalla strategia di Lisbona del 2000 di creare una knowledge basedsociety andrebbero rilanciati; il loro impatto, insieme a quello degli investimenti tradizionali, contribuirebbe ad aumentare il gettito tributario a livello nazionale che consentirebbe di fronteggiare con mezzi non inflazionistici una più efficace politica di inclusione e di rilancio dell’attività produttiva senza violare gli accordi europei di bilancio e indebitamento pubblici. Non deve perciò valere il principio di una considerazione dei vincoli dei parametri fiscali come obiettivo statico, ma come risultato degli effetti di crescita dovuti a impulsi esogeni, ossia come variabile dipendente dalla combinazione tra azione spontanea del mercato e politica economica.

A tal fine non è necessaria una modifica del Trattato, perché, come si è già indicato, è sufficiente una più attenta interpretazione degli accordi di Maastricht, peraltro già praticata in casi nazionali, come quello seguito per agevolare l’unificazione tedesca e altri casi come quelli affrontati nel corso della recente Grande Recessione.

Siffatta impostazione comporta che l’iniziativa sulla domanda aggregata deve essere guidata dalla regola aurea di un sistema di crescita stabile: la percentuale di disavanzo del bilancio non deve essere superiore al saggio di crescita nominale del PIL che ne risulta. Se si pone a carico dell’applicazione di questa regola il principio di produrre avanzi di bilancio per ridurre il rapporto debito pubblico/PIL con effetti deflazionistici, la divaricazione degli itinerari di sviluppo dei paesi che si trovano al di sotto della soglia del 60% del rapporto debito pubblico/PIL e di quelli che si trovano al di sopra comporta conseguenze pericolose per la stabilità dell’euro e la coesione socio-politica.

5. Perché una politica fiscale a livello europeo è indispensabile per una più efficace politica monetaria e una stabilità socio-politica dell’UE?

L’esigenza di un coordinamento delle politiche fiscali nazionali per garantire l’efficacia della politica monetaria è avvertita non solo sul piano teorico, ma anche per la stretta dipendenza tra bilancio pubblico e stabilità monetaria, bancaria e finanziaria.

Ottenere il coordinamento ponendo vincoli ai poteri di intervento fiscale degli Stati membri, come deciso a Maastricht e rafforzato in sede di attuazione degli accordi(ultimo quello che va sotto il nome di fiscal compact), priva l’UE di uno strumento indispensabile per correggere gli andamenti spontanei del mercato; questo, come noto, non è in condizione di garantire spontaneamente la stabilità monetaria e finanziaria necessaria, nonché il pieno impiego, fondamenti di un’organizzazione del bene comune operante su basi democratiche.

L’impostazione da parte dell’UE in presenza di squilibri di bilancio e di debito pubblico è di indifferenza sul tipo di aggiustamento, ossia se avviene riducendo le spese o aumentando le entrate. La logica politica e l’esperienza pratica indicano che l’aggiustamento avviene sovente dal lato delle entrate tributarie, meno resistenti delle speseQualunque sia l’aggiustamento, gli effetti operano sempre in direzione opposta alla reflazione dell’economia.

Solo una combinazione coerente di politiche dell’offerta e della domanda può evitare che l’economia europea e la stessa stabilità socio-politica entri in un processo involutivo o, se è già dentro, come ora probabile, ne esca.

I molti canali che inducono una minore crescita del reddito e dell’occupazione,spingono i paesi a chiudersi in un’assurda difesa della sovranità nazionale nella speranza che questa sia la soluzione, come accaduto per la BrexitAi problemi tradizionali si è aggiunta la necessità di affrontare gli effetti del processo di de-globalizzazione in corso, che richiedono una più attiva politica fiscale senza ricorrere a inefficaci ritorsioni come l’innalzamento di barriere tariffarie e non tariffarie nei confronti dei paesi che lo hanno decisoL’Unione Europea non deve accettare passivamente questi effetti, ma reagire con un’adeguata politica fiscale.

Anche per affrontare i problemi dell’immigrazione è necessaria l’attivazione di una politica fiscaleSe l’UE non intende farlo, ne consegue una perdita di consenso da parte della popolazione che si sente svantaggiata dalla discrasia tra obiettivi condivisi di assistenza umanitaria e strumenti insufficienti attivati. Se non agisce una politica fiscale comune per l’immigrazione, non resta altro che chiudere le frontiere marittime e terrestririnunciando a difendere i valori di solidarietà umana che l’Europa aveva elaborato sul piano teorico e attuato sul piano politico nel corso dei secoli. È la cecità fiscale e non la negazione della dignità umana che determina lo scontro intraeuropeo sull’immigrazione.

La libera circolazione di fondi a breve termine e di capitali in presenza di cambi fissi e diversità strutturali all’interno dell’eurozona richiede l’attivazione di una politica fiscale adeguata, per evitare una concentrazione della base monetaria creata nelle aree economicamente più forti, come testimoniano i saldi deTarget2. Questi sbilanci alimentano sfiducia nei paesi indebitati e inducono attacchi speculativi, con effetti sul costo del denaro e, per questa via, sulla competizione tra Stati membri suconseguente benessere sociale.        

Vi è inoltre il grave problema delle diversità profonde di trattamento tributario. Un’azione di contrasto monetario non condizionato fiscalmente sarebbe più efficace se venisse definita una politica impositiva europea coerente con le esigenze di una corretta competizioneUna politica tributaria standardizzata a livello europeo contribuirebbe a stimolare un più corretto e più equo sviluppo economico e sociale, dando vita a una politica dell’offerta migliore della politica dell’austerità.

Tra aiuti di Stato diversità fiscali vi è uno stretto nesso, ma il controllo deprimi non è lo strumento più indicato per promuovere l’armonizzazione delle secondeUn’iniziativa legislativa specifica può contribuire a uniformare nell’Unione Europea l’imposta sulle società e, più in generale, sull’attività produttiva. Mantenere un’impostazione nazionale dell’imposizione fiscale conduce a gravi distorsioninel funzionamento del mercato comuneL’obiettivo della concorrenza deve restare quello delperseguimento dell’efficienza produttiva e allocativa, e il controllo degli effetti causati dagli aiuti di Stato resta un importante strumento per raggiungerlaLa politica comunitaria degli aiuti di Stato non ha ancora caratteristiche ottimale il processo di riforma iniziato nel 2012 andrebbe completato e, in parte, ripensato . Per esempio, la generalizzata estensione della copertura dei regolamenti di esenzione può condurre a un eccesso di aiuti distorsivi nell’Unione Europea. Sarebbe perciò opportuno re-introdurre la prassi delle notificazioni alla Commissione di tutti gli aiuti non solo di quelli che conducono a una riallocazione dell’offerta intraeuropea. L’impatto degli aiutdi Stato sulla concorrenza va pertanto esaminato alla luce dei possibili effetti positivi sulla crescita e il benessere collettivo e non comparire semplicemente nella fase finale del processo di valutazione e pesato in prevalenza rispetto all’effetto sulla concorrenza.

 

Se i timori dei paesi membri creditori che ostacolano la definizione di una politica fiscale fossero dovuti al rischio temuto da alcuni paesi di doversi accollare il debito altruiesistono le soluzioni tecniche pergarantire che ciò non avvenga. Si tratta di attivarle in pratica effettuando scelte politiche, come quelle di concordare un piano di rimborsi a lunghissima scadenza e ai tassi ufficiali praticati, fornendo una garanzia della BCE fino al rientro nel parametro del 60% rispetto al PIL, in contropartita di una ipoteca sul gettito fiscale futuro o dproprietà pubbliche in caso di mancato rimborso di una o più rate. Ossia decidere quello che si sarebbe dovuto fare prima dell’avvio dell’euro. Ovviamente tra le clausole di un siffatto accordo vi sarebbe anche quella che il disavanzo di bilancio pubblico si collochi in modo dinamico entro la regola indicata di coerenza rispetto al saggio di crescita nominale del PIL e quindi non comporti un nuovo superamento del rapporto debito pubblico/PIL.

La conclusione è che una definizione di una politica fiscale attiva a livello europeo,coerente con quelle dei paesi membri, è assolutamente indispensabile. La strada maestra sarebbe passare dal completamento dell’unione politica e la ridefinizione dell’architettura istituzionale dell’Unione Europea. Tuttavia, i tempi impongono un’azione immediata che non approfondisca i vincoli, ma accresca le opportunità.

Se per rispettare il livello e i precari equilibri del bilancio europeo non possono essere dedicate risorse per affrontare i problemi della piena occupazione e dell’emigrazione la loro soluzione risulta affetta da aporia, irrisolvibilità del problema, e antinomia, impossibilità di disfarsene, divenendo causa di disgregazione dell’UE.

Poiché si deve partire dagli investimenti è sufficiente un’interpretazione degli accordi vigenti che abbracci molte delle finalità indicate, esplicitando una visione di come organizzare il bene comune.

Il Governo italiano assumerà tutte le iniziative utili per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello,composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento e della Commissione, che esamini la rispondenza dell’architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati. Il Gruppo di lavoro ha lo scopo di sottoporre al Consiglio europeo, prima delle prossime elezioni, suggerimenti utili a perseguire il bene comune, la politeia che manca al futuro dell’Unione e alla coesione tra gli Stati membri.

continua su  Scenari Economici

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